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控制金融风险,谁来承担主体责任

政府应在金融行业发展中扮演什么角色,金融政策是通过监管部门实现还是通过其他政策来体现?政府在控制金融风险上应承担什么责任,是大包大揽还是在极端情况下介入遏制风险?这些问题既关系到金融业的发展,也关系到金融业的风险积聚程度及消化方式。

金 | 融 | 关 | 点

文|关浣非

政府应在金融行业发展中扮演什么角色,金融政策是通过监管部门实现还是通过其他政策来体现?政府在控制金融风险上应承担什么责任,是大包大揽还是在极端情况下介入遏制风险?这些问题既关系到金融业的发展,也关系到金融业的风险积聚程度及消化方式。

笔者20多年来一直在香港从事金融工作,相对熟悉香港有关监管法律及监管模式,看到内地金融监管部门绞尽脑汁去推动金融业发展,并不时在控制风险方面提出林林总总的要求时,便常常产生上面的疑问。

从长远看,政府特别是监管部门过度介入行业发展和资源配置、过度替代金融机构的风险控制主体责任,绝不是一种可继续奉行的金融管理模式,政府需要尽快从这种角色中摆脱出来,还风险控制主体责任于金融机构自身,政府唯一要做的是完善金融业发展的制度环境和监管环境。

金融风险:政府只需做两件事

金融风险是一个非常宽泛的概念,一般是指一个或数个金融机构因外部市场风险、信用风险或政策风险,或因内部操作风险、资产结构不当风险而导致资产质量恶化,无法履行支付能力的风险,抑或是某一市场因流动性枯竭而使自身功能丧失的风险。如金融机构于某些价格敏感领域或易受政策打压领域配置资产比例过高,或因某类资产价格逆转导致自身风险保障不足且有关资产不易变现,导致自身流动性急剧下降的现象。

西方常把金融风险分为两类:冰山类风险和火山类风险。前者意指那些时隐时现、可损伤个别船舶但不会对所有船舶造成损害的风险,体现在金融领域也就是非系统性风险;而后者则是指平常并无迹可寻、一旦爆发会造成大面积伤害的风险,发生在金融领域一定就是系统性风险。

毫无疑问,金融业日常面对的一定是非系统性风险。

首先,金融风险衍生于形形色色的金融交易中,而金融交易主体一般只限于金融机构和金融消费者。对交易双方而言,最重要的是防止对方欺诈或不能履约的风险,也就是通常所说的信用风险。

其次,货币对内对外价格、金融资产价格的市场波动是很自然的事情,这些风险也是金融机构每天必须面对的,无需政府介入。在一个成熟的经济体里,政府只需做两件事:一是适时完善制度环境,二是在市场被扭曲或恶意操纵时出手打击和纠正。

香港模式:划定风控责任边界

无论是开放经济条件下,还是封闭经济条件,政府都有自己介入金融活动的模式。

在纯粹的市场经济体下,风险与收益完全在市场里流动配置完成,收益完全归市场主体拥有,风险也自然会由市场主体承担,政府充其量只是要履行风险提示责任。香港之所以能成为全球的金融中心,最重要的一点就是清晰划定了市场主体和政府的风险管控责任边界,政府一直致力为业界创造一个风险可控的发展环境,约束业界有限度地涉险,其他的亏盈进退就看业界自己的造化了。

当下,香港围绕金融行业、金融市场活动有四大监管机构存在,即监管银行业的金融管理局、监管证券市场的证监会、监管保险市场的保险监管局及监管强制性公积金业务的强积金管理局。但笔者从未听过哪个监管机构提出如何配置资源的要求,也从未见过哪个监管机构把金融机构高管召集到一起开会。监管机构基本上都在严格进行以下几类工作:

一是适时严密完善监管规则及法例,四大监管机构每年都会因应市场变化及风险对法律做出修订和补充,并会不时对监管对象做出风险提示。二是有的放矢地开展现场检查,及时纠正市场主体的不当经营行为,并对违反者做出严厉处罚,对害群之马予以惩处。三是确保金融消费者权益不因金融机构经营服务不当而受到损害。香港各个金融领域都设有严谨的投诉处理机制。消费者对金融机构做出投诉后,有关监管机构及香港消费者保护委员会一定会及时介入处理,最后一定会对有关投诉做出交代。对金融机构因自身经营服务不当而对消费者造成的损害,有关机构将承担责任。

2008年发生在香港银行界的雷曼迷你债事件,虽然损失金额数以百亿计,但最后有关银行和金融机构不得不向客户做出赔偿。香港政府的第四项工作就是对恶意操纵市场或扭曲市场的行为及时干预和纠正。1998年香港政府入市与索罗斯的那场惊心动魄的较量就是例证。此外,各种金融机构日常经营会遇到的市场风险、信用风险、操作风险、灾难风险都是金融机构自己要面对和承担的。如果金融机构不能有效地管控和消化这些风险,那就少赚钱或亏本;如果资本水平达不到监管要求,那金融机构只能从市场退出。

正是得益于严谨的监管和行之有效的企业治理,所以多年来香港一方面是全球著称的最自由经济体,另一方面一直是名列前茅的全球金融中心。香港的金融业数年来一直表现出较高的经营效率。以香港的银行业为例,香港银行业的贷款质素持续改善,如特定分类贷款比率在连续几年降低的基础上,由2017年12月底的0.67%降至2018年3月底的0.65%。中国内地相关贷款的特定分类贷款比率由2017年12月底的0.68%降至2018年3月底的0.60%。同期,中国内地零售银行相关贷款的特定分类贷款比率由0.75%降至0.68%。

反观中国过往数十年的金融发展,实际上一直走在推动发展、消化风险的循环往复模式之中。多年来起起伏伏的经济增长背后,伴随的是金融风险的积聚、行政释放、再积聚、再行政释放的反反复复过程。分析原因,中国多年来一直未能在发展金融和控制风险上求得平衡,强调发展时常常忘记风险,强调风险时又常常放弃发展。一些部门一方面常把发展金融和部门政绩建立联系,一方面又更愿意介入金融资源的配置处理,这种介入常常是逆市场而行,有时忽略了因此产生的风险,其结果是不言而喻的。金融风险不断地向金融业积聚,同时由于政府过度介入,替代市场主体管理那些非系统性风险,过多承担金融风险控制责任;而由于对市场反应的滞后及判断的失准,即使在监管政策或监管行动上有所调整,也必然会加重系统性金融风险,使中国的金融风险出现了螺旋上升的状态。

对此,国际货币基金组织(IMF)早已指出:中国金融乱象与监管发展不分有很大关系。为了适应中国更大范围的金融开放和实现中国金融业的更高效发展,一个根本性的金融基础建设是要及早厘清政府与金融机构间的风险控制边界和责任。这也是中国金融业早日走上市场化道路的根本支撑。控制金融风险,这是政府和金融业一直重复的要求,但因立场不同,关注的内涵也必然会有所不同。政府关注的重心应放在金融业不发生导致局部或全局经济紊乱的大的危机上 ,而具体的金融机构则更多考虑的应是自身不要因外部市场条件变化或风险的积聚超过自身承载能力而使发展受创。这两种风险有关联性,但却不能混为一谈,有关风险的控制主体也不能随意替代,金融机构本身需要按照自身经营的特点形成防范和化解风险的控制体系,而政府则尤其需要在优化金融机构经营所需的政策环境和市场环境上做不懈的努力和改善。因为从全世界范围看,还有一种金融风险是监管不到位或逆市场监管,而且政府还须就监管不到位承担疏忽责任。

监管部门需从基础抓起

为避免工作目标上的冲突,监管机构要摒弃行业发展是监管政绩的旧理念,要一心聚焦金融机构合规及规避风险监管,编好金融机构的合规笼子,不介入金融机构资源配置的具体安排。监管机构要从防范系统性风险方面考虑,避免出台互相矛盾的政策,从根本上规避监管不当给金融业带来的风险。在当前内外部经济挑战加大的情况下,监管部门更要严谨地平衡运用各项货币政策、信贷政策、汇率政策等,避免顾此失彼,力防一着不慎、满盘皆输,特别是在规模庞大的外汇管理上,要考虑如何能从克鲁格曼指出的从“美元陷阱”中拔出脚来。

在金融政策制定和市场建设上不应有丝毫的任性和拖沓,而在控制系统性风险具体落实层面,要防止有目标、无方案,有要求、无行动。国务院金融稳定发展委员会9月7日提出,要保持股市、债市、汇市的平稳健康发展,这意味着政府要承担起相关的风险控制责任,要把有关要求化作可操作的方案,明确相关部门的工作目标和责任。否则,提出这样的要求反倒会使市场失去信心,损害政府的公信力。

防止政府对金融活动过度介入,并不意味着政府对市场撒手不管。过往之所以出现同类风险不断再现,归根结底是中国社会融资结构偏窄问题一直存在。多年来直接融资渠道狭窄且缺乏效率,政府和企业只能寄望银行,在大量的信贷资源被企业和政府占用的同时,各类风险也集中进入银行体系。如在今年上半年的银行业绩报告当中,无论是大的国有银行,还是一些商业银行,都出现了制造业贷款质量恶化的情况。因此金融管控部门必须从基础抓起,进一步完善直接融资市场的建设,改变中国直接融资结构过于狭窄的状态,逐步改变企业股本、资本与债务极不对称的畸形状况。

中国是一个存在多种所有制形式、并一直在向市场化转型做出探索的大经济体,不少企业在完善本身治理方面既无动力,又无经验,虽然政府不能代替市场主体控制风险,但对于国有金融机构,政府必须承担起出资人应承担起的企业治理核心责任。同时,监管机构必须结合不同所有制企业的特点,分门别类地提出针对性的治理要求,以保证各类金融机构切实承担起风险管理责任。

在中国加入WTO之后的前几年,考虑到中国的一些金融机构需要引入外部股东以及进入资本市场的需要,从监管部门到金融机构都抓了一段时间企业治理,待一些国有金融机构上市之后,就很少有人再把企业治理当作企业的核心建设来看待,因此也导致相当数量的金融机构股东把企业治理当成了一种形式上的应景东西,相当数量的金融机构出现了只顾效率、不理风险甚至忽视法律约束的问题。这无疑是划定金融风险控制责任首先要解决好的问题。

毋庸讳言,过去对国有金融机构、地方政府因经营管理不善而形成的不良资产基本上采用了财政核销的方法,这个方法不能再用了。资产处理必须走市场化道路,要建立严格的清算及问责机制。否则,国有资产的风险永远也不能得到有效控制。

(作者系某国有银行香港分行副行长,曾在香港及内地创建多家产险、寿险公司并任董事长、总裁。)

责编:陈栋栋

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第37期)



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(网络编辑:刘冰倩)
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